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所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。在全球性金融危机的大背景下，通过创新农村土地流转机制，进一步激活农村的生产力，带动农村经济发展，从而实现我国经济社会的全面和谐发展，尤其具有重大的现实意义。

土地流转的本质，就是推进土地要素的市场化，必然会引发其他要素市场包括农村资本市场的发育。海南作为中国最大的经济特区，理应在农村土地流转问题上先行先试，但现实情况却是我们在此问题上问题多多。主要包括：

1.土地权属纠纷问题 上个世纪八十年代以来，随着农村体制改革、产业结构调整和农业新政策的出台，我省农村在生产和建设迅速发展的同时，土地资源也日趋紧张，因争夺土地资源而造成的土地纠纷开始增加。这些纠纷有的是农场与农民集体之间的纠纷，有的是农民集体与农民集体之间的纠纷，较突出的是场社纠纷。据介绍，尽管20xx年以来，海南省全面开展农村土地确权和纠纷排查调处，纠纷的宗数大量减少，但剩下来的一般也是很难解决的问题。到今年初，据初步统计，仍有533宗土地权属纠纷尚未解决，涉及土地面积37.8万亩，其中跨市县范围的土地纠纷有133宗。

2. 征地遗留问题 上个世纪九十年代初期我省房地产开发过热，有的市县征地过滥过乱，既有政府征地，又有企业征地，而且征地底数不清，当时的一些账册也不全。在征地过程中有的市县被征地农民安置没有落实，部分农民失地又失业，生活无保障。另外有的土地征用以后长期闲置，也导致部分农民在被征用的土地上继续耕作，但是随着闲置土地的处置和开发，拖欠农民征地款等征地遗留问题就不断暴露出来。征地拆迁补偿没有付，农民当然不干，即使有的征地补偿付了，由于长期闲置，农民已经在这种地安家了，也有一个处理问题。此外还有闲置建设用地处置遗留问题和农业用地对外流转遗留问题。前者据不完全统计有281宗、涉及土地2.5万亩，占整个全省闲置土地总宗数的8.6%和总面积的7.0%。后者造成的原因是由于一些地区农村集体土地对外流转的操作程序仍旧不规范，有些村委会干部未经三分之二以上村民或村民代表同意，或未经法定程序报经镇政府批准就自作主张对外发包土地，造成了一些村民失地，生产生活困难。在实际操作过程中，还有一些因片面追求农业规模化发展，在招商引资时随意承诺大面积、长期限、低地价，甚至以行政命令迫使村镇对外流转土地，造成严重的面积过大、期限过长、地价过低的‘三过’问题。

3.土地流转身份上的限制 目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，《物权法》规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。目前我省农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，如果仍旧停留在原有的生产格局，各地差异将越来越大，这与共同富裕的目标相悖。同时，这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余缺调节，这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分零散的农村土地流转市场，与农村经济体制改革的发展是不相协调的。

4.土地流转条件上的限制 从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。但我们认为，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权。土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础：承包农户是流转的主体，土地流转主要通过市场机制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这样才符合私法自治的原则，也促进农村经济发展的开放。当前侵害农民土地流转权的现象较多，正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利，或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，变相剥夺农户土地。

5.土地价值实现上的限制 随着社会的发展，财产权已由原来注重于对标的物的现实支配的具体权利，演变为注重于收取代价或获取融资的价值权。农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，《物权法》中也并未将抵押设定权加以明确规定。农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。

针对海南农村土地流转过程中存在的问题，为加快海南经济社会和谐发展，我们提出如下建议

1. 对土地历史遗留问题做全面排查 因为有些土地历史遗留问题隐藏较深，只有发生矛盾冲突时才会显现。正如姜斯宪副省长所举例，如拖欠农民征地补偿款等征地遗留问题，往往当闲置土地要重新开发遇到农民阻挠时，才会暴露出来。在具体的解决方式上，各级政府和主管部门要坚持协商为主、慎重裁决，以防矛盾激化或产生新的问题。对于政府机关、企事业单位、部队等单位与农民之间的土地权属纠纷，要努力协调，在法律的范围内让利于民，通过依法确权与让利于民相结合，促进问题的协商解决。对于农民集体之间的土地权属纠纷，则要在全面调查取证的基础上，寻求各方利益的平衡点与结合点，通过耐心细致的沟通协调工作，协商解决。不能为追求结案率而仓促裁决，要避免因裁决导致矛盾激化，产生新的问题

2. 其次是加快征地补偿安置地方立法工作 制订《被征地人员养老保障试行办法》和《海南省土地征收补偿争议裁决办法》，建立规范的征地补偿安置体系，完成“征地统一年产值标准”的颁布实施。此外还要结合海南的实际情况对农村土地流转的期限、价格和面积作出限制性规定，把“三过”问题解决好。

3.完善法律条文，促进土地流转 法律应明确规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障;对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，应通过调查研究加以规定;鉴于《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定，我们可以充分利用特区立法权，先行制定地方性的条例或办法，指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。应争取尽快出台《海南省土地权属确认与纠纷调处条例》，通过这个条例解决土地权属纠纷处理法规不完善、证据不足时如何裁决、怎样认定和保持土地利用现状的问题，完善纠纷调处工作的体制机制，把省委省政府解决土地纠纷问题的指导性原则进一步具体化，落实成法规和规章。

3.大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制 首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，率先在全国建立农村承包土地流转市场或管理中心。第三，健全和完善农村承包土地流转的激励机制，引导和鼓励农户将耕地向种田能手、专业大户、合作经济组织和龙头企业流转，实现多种形式的土地适度规模经营。第四，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。

4.有效发挥政府和村集体的职能 市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国(包括海南)农村的土地市场还很落后。因此，一方面政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。另一方面要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。同时要加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

5.建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度 第一，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农产业收入不稳定性将使他们难以彻底离开土地。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。第二，一方面积极推进农村建设用地的直接上市交易，另一方面，要把村镇房屋纳入市场经济的商品体系，稳步推进村镇房屋商品化、社会化;停止农村宅基地的无偿分配;发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用5年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。第三，积极探索土地流转形式的多元化。《物权法》规定：“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”可见立法者并没有穷举土地流转的形式，农户可根据实际情况灵活选择。

6.为土地流转创造良好的外部环境 首先，要建立多层次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。其次，大胆在有条件的市县启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助，特别要强化可持续的就业能力的培训机制，以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。